No es infrecuente la situación en la que el administrado contempla con estupor cómo le son giradas liquidaciones en concepto de Impuesto sobre el Incremento de Valor de Bienes de Naturaleza Urbana (IIVTNU), comúnmente conocido como la “plusvalía municipal”, en el momento en que transmite un inmueble, o cuando lo recibe a título lucrativo -esto es, sin contraprestación-, en virtud de una sucesión.

Este impuesto, de carácter municipal, grava, tal y como se recoge en el artículo 107 de la LRHL, el incremento de valor de las fincas urbanas, producido en el periodo que media desde su adquisición por el sujeto pasivo, hasta la transmisión. Este enunciado, a priori lógico y simple, presenta dos puntos importantes que pueden ser objeto de controversia: el primero de ellos, la fórmula matemática en virtud de la cual se determina el incremento de valor; el segundo, el hecho de que dicho incremento de valor es posible que no se haya materializado.

A raíz de la crisis del sector inmobiliario, los sujetos pasivos de este impuesto constataron que se veían obligados al pago del mismo, aun en supuestos en los que la transmisión se producía por debajo del valor de adquisición, esto es, poniendo de manifiesto una pérdida patrimonial. Sin embargo, los ayuntamientos emitían igualmente liquidaciones gravando el incremento de valor, lo que tiene su explicación en que el valor que se toma como base para determinar la cuota, es el valor catastral, se ajuste éste al de adquisición o transmisión, o no. Con la fijación de este valor como base, se pretendió hacer primar la objetividad, en el sentido del establecimiento por ley de unas reglas de cuantificación, que en aras de pretender evitar la manipulación de la base imponible por parte de los contribuyentes, por ejemplo, declarando en documento público un importe distinto al realmente pactado, deja de lado cualquier mecanismo de ponderación o corrector que permita ajustar la base imponible a la realidad del mercado en el momento de producirse la transmisión del inmueble. Esta tesis carece de fundamento, ya que la normativa tributaria establece mecanismos de revisión de la base imponible, que podrían establecerse de manera análoga a las comprobaciones de valores efectuadas por las Comunidades Autónomas respecto de las liquidaciones de los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y AJD, o sobre Sucesiones y Donaciones, por ellas recaudados. Por el contrario, lo que se consigue con esta forma de liquidación, es que se termina por gravar una plusvalía – y por ende, una capacidad económica ficticia o inexistente.

En cualquier caso, y como sucede habitualmente ante una Administración superdotada de medios en relación con el administrado, éste ha tenido -y tiene- que hacer valer su derecho por la vía del recurso. En primer lugar, agotando la vía administrativa ante los Tribunales Económico-Administrativos Locales, los cuales indefectiblemente desestiman las pretensiones del recurrente, confirmando la liquidación impugnada, y obligando a éste a acudir a la vía contenciosa. Siguiendo este procedimiento, fue impugnada una resolución del TEA Municipal de Cuenca ante el Juzgado de lo Contencioso nº 1 de esta provincia, el cual, en sentencia de 21 de septiembre de 2010, anula la resolución impugnada, y con ella la liquidación por concepto de IIVTNU de la que traía causa.

2 Dicha sentencia basa su fallo en la demostración empírica efectuada por el recurrente acerca de la fórmula empleada por el Ayuntamiento de Cuenca -la que se emplea en todos los municipios ya que, dicha fórmula grava el incremento del valor en años sucesivos y no en años pasados. Esta Sentencia fue recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha, el cual, en sentencia de 17 de abril de 2012, no viene sino a confirmar lo establecido por el Juzgado de Cuenca, desestimando la apelación planteada por el Ayuntamiento.

A partir de este momento es más fácil encontrar jurisprudencia favorable al sujeto pasivo en recursos que solicitan la anulación de la liquidación del IIVTNU. Por ejemplo, la Sentencia del Juzgado nº 3 de Zaragoza, de 13 de julio de 2015, que determina que “Si no hay incremento de valor, el gravar con independencia de ello supondría “inventar” un impuesto, pervirtiendo la regulación…”, en relación con la posibilidad de que se liquide el impuesto aun cuando no existe el incremento de valor gravado. En este mismo sentido, la más reciente Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Segovia, de 10 de junio de 2016, determina que no se ha producido el hecho imponible, al haberse acreditado por la recurrente que los bienes objeto del impuesto no han experimentado un incremento de valor, que es precisamente el presupuesto del hecho imponible.

La cuestión, empero, no es en absoluto tan clara como parece. Otros Juzgados consideran, por el contrario, que el IIVTNU no es un impuesto que grave plusvalías como ganancias de capital (el resultante de la diferencia entre el valor de transmisión y el valor de adquisición, como puede ser el IRPF); ni siquiera se está ante un impuesto que grave las transmisiones (como el Impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados), sino el incremento de valor como consecuencia de la realización de obras públicas, dotación de servicios públicos y, en general, de la actividad urbanística de los municipios, y, a juicio de dichos órganos, esas actuaciones no necesariamente ha de comportar un incremento de ese concreto bien, sino de forma genérica al municipio. Esta doctrina ha sido revocada en apelación por la Sentencia del TSJ de Cataluña, nº 1250/2015, de 3 de diciembre de 2015, pero no puede dejar de tenerse en cuenta, puesto que sus argumentos serán esgrimidos en no pocas ocasiones, obligando al administrado a continuar recurriendo para hacer valer su derecho.

La interpretación de la norma que actualmente está aplicando la Administración Tributaria, ya sea a nivel estatal o local, es contraria al principio constitucional de capacidad económica establecido en el artículo 31 de la Constitución. Es por ello, que el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de San Sebastián ha interpuesto una cuestión de inconstitucionalidad en relación tanto con la Norma Foral como con la Ley Reguladora de Haciendas Locales, cuestión que ha sido admitida a trámite por el Pleno del Tribunal Constitucional por providencia de 28 de abril de 2015, encontrándose pendiente de resolución.

A modo de conclusión, podemos destacar:

  • El IIVTNU será objeto de liquidación por los Ayuntamientos en todas las transmisiones.
  • A título oneroso o lucrativo- de inmuebles de esta naturaleza, independientemente de que se ponga de manifiesto o no un incremento de valor en el período tenido en consideración la fórmula actualmente empleada en los Ayuntamientos calcula el incremento del valor del suelo de cara a ejercicios futuros, no en el período pasado entre adquisición y transmisión.
  • El sujeto pasivo de este impuesto puede impugnar la liquidación, primero ante los TEA locales, y posteriormente, una vez agotada la vía administrativa, ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
  • Numerosas sentencias se muestran proclives a la anulación de las liquidaciones; no obstante, los Ayuntamientos proceden a plantear recursos de apelación frente a las mismas, con resultados -hasta la fecha- igualmente favorables al sujeto pasivo.

Si bien las resoluciones de los TEAL serán con toda probabilidad desestimatorias para el obligado tributario -recordemos que el Tribunal Económico-Administrativo Local o Municipal se incardina en la estructura del Ayuntamiento, difícilmente va a anular una liquidación girada por éste-, los contribuyentes no deberían dejar de recurrir, ante la amplia jurisprudencia favorable que se puede aplicar al caso. Aunque el Tribunal Constitucional tendrá la última palabra al respecto, mientras éste no se pronuncia nos encontramos cada día con más sentencias favorables, lo que debería animar al administrado a recurrir una liquidación que parece carente de fundamento.

Rebeca Arias, Septiembre, 2016